热浪需要联邦紧急事务管理署的援助

美国正值夏季，热浪开始席卷全国。这些灾害每年至少造成数百人死亡——并且每年造成的死亡人数比飓风、龙卷风和洪水加起来还要多。高温还会造成重大基础设施损坏，如火车脱轨和道路变形。事实上，南部/中西部地区的干旱和热浪是2023年损失最惨重（145亿美元）的天气事件。然而，联邦紧急事务管理署（FEMA）从未宣布过任何热浪事件为灾害，这意味着受影响的社区无法从我国灾害管理机构获得资源。

随着气候危机使热浪持续时间更长或强度更大，这种情况必须改变。

一个备受政客、报纸以及如今生物多样性、健康和劳工团体欢迎的解决方案是将热浪添加到《斯塔福德法》的灾害列表中，该法是FEMA行动的主要立法。

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尽管真正的解决方案比将热浪添加到斯塔福德法更为复杂，但更重要的是，应急管理官员希望进行这些改变。我就是其中之一——我曾在加州州长加文·纽瑟姆紧急事务办公室担任部门主管，现在是康奈尔大学研究公共卫生与应急管理交叉领域的教授。

我们需要FEMA将高温宣布为灾害，原因有几个。首先，将高温等危害健康甚于基础设施的灾害指定为灾害，有助于集中救援工作，如保护工人。其次，一旦联邦政府将某一事件指定为灾害，FEMA和其他联邦机构便可采取行动，为州或市提供众多项目，帮助社区为灾害做准备、应对灾害并从灾害中恢复。随着极端高温不断将全国社区推向极限，全国各地社区都认为这两个目标越来越重要。

我和同事们常说，《斯塔福德法》是“说明性列表而非详尽无遗的列表”，这一点从将新冠肺炎宣布为灾害的最终声明中得到了支持。它原本并不在斯塔福德法的列表中。事实上，我国的应急管理人员正在应对日益增多的各种灾害，包括阿片类药物使用、无家可归和寻求庇护者的需求，这凸显了官员在应对不断发展的紧急情况中的关键作用。

因此，如果应急管理人员希望获得高温（以及野火烟雾和其他以人为中心的灾害）方面的援助，我们需要赋予他们根据现行灾害政策衡量热浪严重性的能力。

这意味着需要收集县级成本的实时数据，并确保将健康影响纳入这些成本中。

应急管理的一个核心原则是，当损害超出资源时，事件便成为灾害。虽然这句话很简单，但决策却很复杂。例如，如果龙卷风没有伤人也没有破坏基础设施，那么它算是一场灾害吗？FEMA越来越使用量化方法，以使受影响社区的决策更加透明。然而，缺点是任何未量化的东西，或者仅在危险过去后才量化的东西，如热浪造成的超额死亡，都会被排除在外。

为了更容易地将高温归类为联邦灾害，我们需要实时数据来迅速宣布灾害。大多数关于热浪死亡率的估计都是在事后获得的，反应太迟，无法做出有意义的应对，这是因为传统的尸检方法大大低估了热浪导致的死亡人数，因此需要通过较慢的统计方法进行估算。此外，FEMA要求我们经济地衡量影响，因此我们需要快速的成本计算。由于热浪对健康和死亡率有重大影响，因此成本估算必须将健康影响货币化。最后，每个县、州、领地和部落国家的成本总结必须可用，因为它们是符合获得灾害宣布资格的管辖区。

好消息是，包括FEMA在内的许多联邦机构都拥有现有方法，这些方法可以结合起来形成我们所需的工具。实时健康影响测量包括国家症状监测系统以及疾病控制中心（CDC）的超额死亡和流感负担计算。这些现有方法需要衡量极端热浪影响的方法，而CDC的热浪与健康追踪器就是朝着这个方向迈出的一大步。然后，应使用统计生命价值将实时健康影响估计值转换为成本，FEMA的国家风险指数已经在县级层面使用（每死亡一人造成1160万美元的经济损失）来帮助社区为重大灾害制定计划。

FEMA、CDC和其他联邦合作伙伴可以将这些方法结合起来，为社区提供工具，以识别何时热浪会升级为热浪灾害。为了证明这是可行的，我和我的同事开发了一个原型工具，用于估算烟雾波造成的实时死亡人数，烟雾波是一种以与热浪相似的挑战为中心的灾害。

除了制定政策变更，使热浪（和烟雾波）成为FEMA可以应对的灾害之外，我们还需要明确FEMA在援助有需要的社区和确保这些活动获得适当资金方面的作用。在最近的一份备忘录中，我和我的同事建议了FEMA如何根据其对其他灾害类型的响应方式进行响应的方法。例子包括公共信息发布、资助紧急活动（如避难所）、部署人员进行幸存者个案管理、提供拖车等临时住房设备，并与其他机构协调以获得额外支持。这是目前许多城市和州都在进行的工作，但当维护社区安全超出了社区资源时，应提供联邦支持。FEMA正在通过设立韧性办公室和韧性指南等必要措施，加强以积极主动、全社区韧性为核心的方法。

当然，如果国会对《斯塔福德法案》进行了修改但未能为FEMA分配足够的预算，那么这一切都不会发生。预计国会为FEMA分配主要资金的灾难救济基金将在2024年9月前出现数十亿美元的赤字。此外，FEMA已推迟支付，以应对国会预算谈判期间资金的不确定性。如果不增加纳税人支持和联邦资金而考虑新的灾害，将损害FEMA以我们现在依赖的方式采取行动的能力。

热浪、烟雾波和其他以人为中心的灾害不会很快消失；事实上，它们预计将加剧。我们的应急管理人员想要提供帮助，并需要相应的政策基础设施来实现这一目标。幸运的是，可以采取行动的工具已经触手可及。